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Em 2026, a reforma da tributação do consumo já inaugura um período de testes do IBS e da CBS, que coexistirão com o ICMS e demais tributos atuais. Nesse contexto, surgiu um ponto de tensão relevante: os novos tributos devem ou não integrar a base de cálculo do ICMS durante a transição? A resposta, por ora, mostra-se uniforme entre as administrações tributárias estaduais, mas o tema ainda acende sinal de alerta para contribuintes e investidores.

Distrito Federal e São Paulo indicaram que IBS e CBS só passarão a integrar a base do ICMS a partir de 2027, quando as novas alíquotas deixarem de ser meramente simbólicas. A interpretação apoia-se na ideia de que, em 2026, o teste de alíquotas não gera impacto econômico real, razão pela qual não haveria base legítima para seu repasse à base do imposto estadual.

Inicialmente, Pernambuco defendeu a inclusão de IBS e CBS na base de cálculo do ICMS ainda em 2026. No entanto, posteriormente, o Estado recuou: a Secretaria da Fazenda retificou seu entendimento e esclareceu que os novos tributos só serão efetivamente incluídos na base do ICMS a partir de 2027, alinhando-se à orientação do Distrito Federal e de São Paulo e atribuindo ao destaque de IBS/CBS em 2026 caráter meramente informativo, sem ônus financeiro e impacto na base do imposto.

O problema central é que a Lei Complementar 214, que instituiu o IBS e a CBS, não enfrentou expressamente o tema da interação com o ICMS, embora deixe claro o compromisso com neutralidade e ausência de distorções econômicas. Tal silêncio normativo abre espaço para leituras extensivas da base de cálculo por parte dos Estados, justamente no momento em que o sistema deveria caminhar para simplificação e padronização.

Diante o posicionamento inicial do Estado de Pernambuco, entendemos que a inclusão do IBS e da CBS na base do ICMS mostra-se incompatível com a promessa de neutralidade e transparência que orientou a reforma, acabando por elevar artificialmente a carga tributária. Essa ampliação de base funciona, na prática, como um verdadeiro “atalho arrecadatório” que fragiliza a confiança de empresas e investidores no novo modelo.

Essa lógica fortalece a crítica em relação aos mecanismos de cumulatividade disfarçada, isto é, às estratégias que ampliam a base de incidência sem que haja efetivo aumento de riqueza ou clareza para o contribuinte sobre o que está sendo tributado. Ao se somar os tributos sucessivamente na base de outros, corre-se risco de transformar o sistema em uma engrenagem pouco transparente, em que a carga final se distancia da realidade econômica da operação e dificulta o planejamento empresarial.

Nesse contexto, ganha relevo o PLP 16/2025, que busca afastar expressamente IBS e CBS das bases de ICMS, ISS, IPI e das contribuições sobre o faturamento. Caso aprovado, o projeto reduzirá o espaço para interpretações divergentes entre os fiscos estaduais e a alinhar a legislação infraconstitucional à diretriz de neutralidade da reforma. O recuo de Pernambuco reforça a percepção de que uma solução legislativa uniforme é desejável para evitar idas e vindas interpretativas e alinhar a legislação infraconstitucional à diretriz de neutralidade da reforma. Contudo, enquanto não houver definição legislativa clara, permanece o risco de decisões administrativas conflitantes e até de ampliação do contencioso.

Do ponto de vista prático, qualquer incerteza quanto à composição da base do ICMS impacta a formação de preços, a negociação de contratos de longo prazo, o planejamento tributário e a própria atratividade de investimentos em setores intensivos em consumo de bens e serviços. A possibilidade de cada Estado trilhar caminho próprio quanto à base do ICMS compromete a previsibilidade que se pretendeu alcançar com o novo modelo e aumenta custos de conformidade, riscos de autuação e necessidade de provisões contábeis relevantes, sobretudo diante da ausência de uma vedação legislativa expressa à inclusão dos novos tributos na base do ICMS. 

Nesse contexto, a interpretação que melhor dialoga com a lógica da reforma é a que afasta a inclusão do IBS e da CBS na base do ICMS, privilegiando a neutralidade, a simplicidade e a segurança jurídica. Como o desenho final da base do ICMS na era do IBS e da CBS é um ponto sensível e gerador de insegurança, recomenda-se que empresas revisem contratos, simulações de preços e estratégias de compliance, bem como acompanhem tanto a tramitação do PLP 16/2025 quanto os desdobramentos administrativos e judiciais sobre o tema.

Felipe Fleury

João Pagano

Raíssa Chelsea Mota